▨ 주제발표

건강기능식품의 기능성표시제도 현황
- 허석현 국장(건강기능식품협회)

첫 번째 주제발표를 맡은 허석현 건강기능식품협회 국장은 ‘건강기능식품의 기능성표시제도 현황’을 주제로 기능성표시제도의 국내 및 일본 현황을 사례로 들면서 제도 추진 방안 등을 설명했다.

허 국장의 발표에 따르면 국내와 달리 일본은 크게 일반식품과 보건기능식품으로 분류하고 있다. 일반식품과 달리 기능성표시가 가능한 보건기능식품의 경우 △과학적 근거가 사전에 확인된 영양성분에 대해 일정 기준을 만족할 경우 기능성표시가 가능한 ‘영양기능식품’ △표시된 효과나 안전성에 대해 국가의 허가를 받아야 하는 ‘특정보건용식품’ △업자의 책임 하에 신고하고 신고 내용의 적절성을 국가가 검토하는 ‘기능성표시식품’으로 구분된다.

허 국장은 국내 기능성표시제도 역시 일본의 신고제 및 Codex의 과학적 근거 실증, 미국의 허가, 신고, 통지 등의 국제 동향을 고려해 추진되고 있다고 설명을 이어갔다. 문재인 정부의 국정운영 5개년 계획에 포함됐던 ‘기능성식품법’에 따라 소비자단체, 건강기능식품협회 및 업계, 정부 등 각계 전문가로 구성된 민관합동 TF는 세부사항을 논의한 바 있다. 또 제도 도입과 원칙 발굴을 위한 회의는 11차례 행해졌으며, 현재 고시형 29개 원료가 일반식품에 기능성표시 허용이 가능토록 합의됐다. 

이에 제조 및 표시 기준의 경우 소비자가 건강기능식품을 오인 및 혼동하지 않도록 제품 주표시면에 ‘본 제품은 건강기능식품이 아닙니다’라는 주의문구를 명시해야 한다. 또 기능성표시로 인한 건강 피해를 막기 위해 어린이, 임산부 등 민감 계층을 대상으로 하는 식품이나 당, 나트륨 등이 많은 식품, 주류에는 기능성표시를 할 수 없도록 했으며 성기능 개선, 노인 기억력 개선 등 사회적으로 민감한 기능성 표현도 사용할 수 없다. 

아울러 부당표시광고 및 소비자 피해 발생 시 식약처장이 유통제품에 대한 과학적 증명을 요구하는 사후운영관리체계 등이 이뤄져 건강기능식품과 형평성을 고려해 합리적으로 적용된다. 

허 국장은 “소비자가 기능성표시식품을 건강기능식품으로 오인 및 혼동하지 않도록 명확한 분류를 통해 기능성표시식품의 인정기준, 안전관리, 허위 및 과대광고 등 관리 체계를 재정비해 통합적으로 운영할 필요가 있다”며 “바이오헬스산업으로 새로이 진입한 건강기능식품산업이 발전하기 위해서는 지속적으로 국제기준과 조화를 이루고 과학적 국가검증체계를 통해 기능성식품 글로벌 시장에서 한국의 K-건강기능식품으로 ‘건강기능식품정품’ ‘건강기능식품명품’으로 위상을 정립하는 기회가 됐으면 한다“고 말했다. 

기능성표시식품에 대한 논의 및 개선방향
- 양승동 변호사 (법무법인 지암)

‘기능성표시식품에 대한 논의 및 개선방향’을 발표한 양승동 법무법인 지암 변호사는 기능성표시식품의 문제점과 개선방향 등을 다뤘다. 

양 변호사는 “광고와 식품 체계의 교차점을 어떻게 해결해야 할지 주목해야 한다“며 기능성표시식품의 문제점에 대해 식품 구분 체계상 혼란이 야기될 수 있다는 점을 지적했다. 현행 법률은 ‘일반식품’과 ‘건강기능식품’ 두 가지로 구분하고 있다. 일반식품은 식품위생법에 근거한 ‘식품의 기준 및 규격’을 충족해야 하며 건강기능식품은 ‘건강기능식품에 관한 법률’에 근거한 ‘건강기능식품의 기준 및 규격’을 충족할 필요가 있다. 하지만 기능성표시식품은 식약처장의 고시에 의해 그 요건이 규정되므로 일반식품과 건강기능식품 이외의 제3의 식품 형태를 인정하는 것이라 주장했다. 

또 기능성표시식품은 일반식품임에도 불구하고 식품광고법 시행규칙과 식약처의 고시를 통해 기능성 광고 및 표시가 가능하다는 점을 예시로 들며 행정규칙이 법률보다 규범적 효력이 우위에 있다고 설명했다. 법률에서 금지한 사항이 행정규칙으로 허용된다는 것. 아울러 식품광고법 시행규칙 제10조에는 기능성표시식품에 대한 사전심의 규정이 마련돼 있으나 일반식품은 사전심의가 제한돼 있다는 점을 언급하며 형평성을 위해 일반식품의 사전심의를 확대해야 하는 문제가 발생할 수 있다고 설명했다.

이어서 양 변호사는 ‘건강기능식품에 관한 법률 개정안’에 대한 의견으로 법률명의 변경을 제안했다. 이는 식품을 일반식품과 기능성식품으로 구분할 수 있고, 기능성식품임에도 일반식품으로 유통되는 경우를 명확하게 규제할 수 있는 장점이 있다고 했다. 또 건강기능식품과 기능성표시식품으로 구분하는 방식은 현재의 문제점을 해소하기에 부족하므로 기능성표시식품이 기능성식품의 범주에 포함됨을 분명히 할 필요가 있다고 했다. 

아울러 기능성 정의를 당장 확대하기에는 어려운 면이 있다고 덧붙였다. 의약품과의 구별 문제 등을 언급하며 의약품 구별은 상대적이고 어려운 동시에 현재 이가 정당화된 분위기이므로 기능성의 정의 확대는 시기상조라는 것. 

양 변호사는 “기존의 건강기능식품에 관한 법률을 전면 개정하는 것은 여러 당사자들의 이해관계에도 상당한 영향을 끼칠 수 있다“며 ”기능성식품의 확대는 1차적으로 소비자의 생명 및 신체에 대한 안전 확보와 보호를 우선순위로 두는 것이고 2차적으로는 식품 산업의 발전이 목표다. 많은 토론과 논의를 통해 ’기능성식품에 관한 법률‘이 소비자와 산업계 모두에게 기여하는 방향으로 나아가야 한다“고 주장했다.

건강기능식품과 기능성표시식품의 소비자 인식 현황 및 소비자 입장
- 박인례 공동대표 (녹색소비자연대)

박인례 녹색소비자연대 공동대표는 건강기능식품과 기능성표시식품의 소비자 인식 현황 및 소비자 입장에 대해 발표했다. 

박 대표는 지난 3월 말부터 4월 11일까지 한국소비자단체협의회 국민소통단 617명을 대상으로 기능성표시식품에 대한 소비자 이해도, 구매 행태, 인식 등의 조사결과를 다뤘다. 설문 결과에 의하면 소비자의 65.3%는 일반식품의 기능성표시 가능 여부에 대해 ‘모른다’고 응답했다. 또 일반식품의 기능성표시 가능 여부를 알고 있는 응답자 214명 중 85.1%는 기능성표시식품과 건강기능식품의 다른 점에 대해 인지하고 있는 것으로 나타났다. 또 기능성표시식품이 건강기능식품 다르다는 것을 알고 있는 응답자는 두 식품의 구분 기준을 ‘건강기능식품이 아닙니다.’라는 주표시면 문구로 확인한다는 응답이 51.1%의 높은 비중을 차지했다. 

응답자의 과반수인 59.2%는 기능성표시식품을 구매한 경험이 없었으며, 구매경험이 있는 경우 마트 등 ‘오프라인 채널’에서 구입한다는 응답이 61.9%, ‘온라인 쇼핑몰’ 39.4% 등의 순으로 나타났다. 아울러 소비자들이 필요하다고 생각하는 기능성표시식품 관련 정보로 ‘기능성이 없는 일반식품/일반식품의 기능성표시식품/건강기능식품 간 구분 방법(표시사항 등)’ 이라는 응답이 77.3%‘이 가장 높게 나타났다.

박 대표는 “소비자의 알 권리를 고려해 기능성표시식품의 표시 광고에 규제가 필요하다. 현재의 기능성표시식품 시장은 건강기능식품과 경계선이 모호해 소비자 혼돈뿐 아니라 시장의 불공정화를 방치하는 것이므로 소비자 권리를 보장하기 위해 기능성표시식품에 대한 함량 등 검증 시스템 등이 마련돼야 할 것”이라며 “소비자가 일반식품, 기능성표시식품, 건강기능식품 표시와 관련해 각각의 기능과 내용 등을 제대로 인지하고 선택 및 소비할 수 있도록 올바른 이해를 위한 소비자 교육과 홍보가 필요하며 특히 기업의 올바른 정보제공이 강화될 필요성이 있다”고 주장했다. 

▨ 토 론

종합 토론 세션에서는 강일준 미래포럼 회장이 좌장을 맡아 김지연 서울과기대 식품공학과 교수, 류시연 법무법인 동광 변호사, 황선옥 소비자시민모임 상임고문, 이진희 뉴트리 부사장, 이정민 경희대학교 의학영양학과 교수, 신영희 식약처 건강기능식품정책과 과장이 각계 목소리를 반영한 의견을 나눴다.

김지연 서울과기대 식품공학과 교수는 식품의 기능성표시는 영양표시와 동일한 선상에서 식품 자체 또는 식품 내 함유된 성분의 기능성에 대한 과학적 근거를 표시하려는 문제라고 주장했다.

그는 “기능성표시를 위한 방법이 구분돼야 할 것이다. 일반식품의 기능성표시는 제품에 함유돼 있는 성분이나 원료에 대한 과학적 근거를 전달하는 정도에 그쳐야 할 것이나 건기식은 단지 그 원료를 섭취하기 위한 목적으로 제품을 소비한다. 기능성원료 섭취가 주된 목적인 건기식의 기능성표시와 일반식품에 함유된 기능성원료의 과학적 근거를 전달하는 표시 방법은 구분돼야 한다”며 “가장 주요한 원료인 안전성 평가 방식도 건기식에 사용되는 원료는 별도로 구분 및 관리돼야 한다. 일반식품에 기능성원료가 첨가될 경우 일상식사, 일반식품, 건기식 등 동일 성분에 중복 노출될 우려가 높아진다. 따라서 개정되는 ‘건강기능식품에 관한 법률’에 기능성표시식품을 모두 담아 하나의 법률로 통합하려면 시행령 및 시행규칙의 세부규정이 아닌 법령에 구분돼 담겨져야 소비자 보호가 가능할 것이라 판단된다”고 말했다.

황선옥 소비자시민모임 상임고문은 일반식품과 건기식의 이분법적 구분이 이뤄진 현행 법률, 기능성표시식품을 통해 일반식품의 광고범위가 확대되는 점이 개선돼야 한다고 주장했다. 특히 현재 관리 체계로는 소비자 혼동만 초래하고 알 권리, 안전할 권리가 보장되지 않아 식품법 체계 내에서 과학적인 관리 마련이 필요하다고 했다.

황 상임고문은 “건강기능식품법 전부개정은 건강기능식품법 안에서 체계적으로 기능성표시제도 발전과 산업 발전방향으로 개정돼야 한다. 개정안인 ‘기능성식품에 관한 법률안’은 업종, 인허가, 시설기준 등 모두 혼랍스럽다. 기능성표시식품도 건기식을 기준으로 과학적 평가를 통해 통일적으로 관리할 수 있도록 현재의 ‘건강기능식품에 관한 법률’ 안에 기능성표시도 하고 산업 발전을 위한 방향 수립을 위한 내용으로 개정법률안을 만드는 것이 중요할 것으로 판단한다”라며 “통일된 기준 및 관리로 소비자 보호와 산업 발전을 이루고 다양한 분야와의 합의를 통해 의약품, 건기식과 혼란을 막아야 한다. 또 개정법률안에 대한 소비자 대상 교육 및 홍보가 반드시 진행돼야 할 것”이라고 말했다.

류시연 법무법인 동광 변호사는 기능성표시제도의 현행법상 문제점으로 일반식품과 기능성표시식품, 건기식에 관한 구분 및 관리체계로 꼽았다.

류 변호사는 “기능성표시식품이란 새로운 범주를 도입할 당시 이를 명확히 정의하고 일반식품, 기능성표시식품, 건기식에 관한 구분과 체계 마련이 필요했음에도 불구하고 면밀한 검토가 없었던 것으로 보인다. 식품표시광고법에서도 기능성표시제도에 대한 내용이 마련돼야 할 것”이라며 “기능성표시식품이 고부가가치 핵심 사업으로 발전할 수 있도록 기업을 지원하는 동시에 소비자 혼란을 막고 보호하기 위해서는 지속적인 모니터링이 필요할 것으로 보이며 ‘건강기능식품에 관한 법률’의 개정뿐만 아니라 관련 법령의 통일적인 재정비가 뒷받침돼야 할 것”이라고 주장했다.

이진희 뉴트리 부사장은 현 기능성표시제도가 소비자들은 물론 전문가 역시 헷갈릴 수 있는 점을 지적하며 일관된 관리체계 구축의 필요성에 대한 의견을 제시했다.

이 부사장은 “식품에서의 기능성 표현을 건기식, 기능성표시식품 모두 하나의 과학적 사실에 입각한 합리적인 기준을 따라야 한다. 과학적 사실은 하나인데 이를 적용하는 방법이 다르거나 서로 불균형한 조건에 끼워 맞추려는 것은 혼돈과 갈등을 야기할 수 있다. 소비자들과 소통하는 과정에 과장된 표현의 사용으로 사회적 물의를 일으킬 수 있다는 것이다. 이를 위해 객관적이고 인정된 사실만 표시할 수 있는 제도로 보완할 필요가 있다”며 “기능성식품에 관한 새로운 법률안에 대해 식품안전관리에 지장이 없는 일부 항목에 대해서는 제한을 풀어야 할 것으로 판단된다. 시행 가능한 주체를 일부 영업자와 기관, 단체 등으로 역량을 갖춘 건전한 주체, 연구개발을 수행할 수 있는 모든 영업자와 민간기업 연구소에도 자격을 부여해 산업발전을 꾀할 수 있는 정책으로 동기부여를 해줘야 할 것”이라고 주장했다.

신영희 식약처 건강기능식품정책과 과장은 단기, 중기, 장기적 관점에서의 기능성표시제도의 추진 방안에 대한 의견을 내놓았다.

신 과장의 발표자료에 의하면 “일반식품의 기능성표시는 제형 제한, 표시 방법 및 내용, 영양성분 기준, 최소함량 기준 등 다양한 요건을 충족해야 표시할 수 있다. 여러 요건이 있으나 민관합동 TF가 마련한 내용 중 중요한 사항이 기능성 확인 또는 검증이라고 생각하고 단기, 중기, 장기로 나눠 접근하기로 했다”며 “단기는 현재 건기식의 고시형 원료 중 원료 요건, 제조 방법 등을 고려해 일반식품에 사용할 수 있는 원료를 사용하면 기능성표시를 할 수 있도록 하는 것이다. 중기는 농식품부가 기능성 원료 발굴에 대한 예산을 지원해 새로운 원료가 건기식 기능성 원료로 인정받도록 하고 이를 일반식품에도 사용할 수 있도록 하는 것이다. 장기적으로는 사전신고제 도입을 통해 건강기능식품 기능성 원료 사용과 관계없이 영업자가 과학적 근거를 확보해 신고하면 이를 검증 또는 검토해 근거가 타당하면 기능성을 표시할 수 있도록 하는 것”이라고 설명했다.

아울러 “기능성표시제도가 1년 반여 년의 시간이 흘러 지난달 기준 169개 제품이 출시됐다. 정부도 제도의 실효성과 소비자 오인 및 혼동 가능성, 문제점을 지속해서 모니터링 하고 있으며 올해도 몇 차례 계획 중이다. 꾸준한 모니터링으로 제도의 방향성에 대한 보완사항을 발굴하고 식품산업 시장에서 정착할 수 있도록 노력할 것”이라고 뜻을 밝혔다. 

이정민 경희대학교 의학영양학과 교수는 기능성표시제도의 심사기준에 대해 설명하면서 실무적 추진 방안 마련이 중요하다고 강조했다.

이 교수는 “식약처에서 기능성표시제도를 시행할 때 단기, 중기, 장기적 방안으로 추진을 하고 있는데 장기적인 부분이 문제가 될 수 있다. 업체가 개발을 해 식약처에 허가를 받는 경우 심사기준이 현재 없다. 어떤 심사기준을 가지고 평가를 할 것인지, 누가 심사를 할 것인지, 어떤 방법이 행해질 것인지 등이 마련되지 않았다. 심사기준을 정하는 것이 실무적인 차원에서 식약처가 고민해봐야 할 것으로 생각된다”며 “한편으로는 식약처에서 경영, 재무 등 컨설팅을 한다고 하는데 경영 컨설팅이 가능할까 우려된다. 업체에서 해당 제도를 시행할 때 실무적인 문제점이 발생할 수 있는 부분을 보완할 수 있도록 방안을 마련해주길 바란다”고 주장했다.

최지혜 기자 다른기사 보기