일반식품에도 기능성을 표시하는 길이 열렸다. 지난 3월 14-15 ‘4차산업혁명위원회’가 주최한 식품 기능성 표시 규제혁신 해커톤 토론회에서 3월 14일 공포된 「식품 등의 표시 광고에 대한 법률」(이하 식품표시광고법) 시행령 3조(부당한 표시 또는 광고의 내용)의 내용을 구체적으로 만들어 일반식품의 기능성 표시를 기업 자율로 가능토록 합의했다고 한다. 그 동안 허가된 건강기능식품에만 표시를 할 수 있었고 일반식품에 대한 기능성 표시는 농식품부에서는 찬성, 식약처에서는 반대해 왔던 사안이었다. 이번 합의안은 기업 스스로가 CODEX 가이드라인에 따라 생리활성 기능이 있다고 판단되면 자율적으로 표시하되, 무한책임을 진다는 내용이다. 더 구체적인 생리활성의 기준, 기능성 표현 범위 등은 민‧관 공동 TF를 구성해 향후 6개월간 만든다고 한다.
수 년 전, 이미 일본에서는 정부가 아닌 사업자 스스로가 식품의 기능과 안전성을 입증하면 건강효과를 제품에 표기할 수 있는 자율적 ‘식품 기능성표시제도’를 시행하고 있다. 이 제도는 日 아베 정권이 성장전략의 일환으로 만든 것으로, 2016년 4월 시행하자마자 건강보충영양제 135개, 가공식품 144개, 신선식품 3개 등 총 282개 품목을 승인했다고 한다.
일본은 1991년부터 ‘특정보건용식품’을 허용했고, 우리나라는 2002년 「건강기능식품에관한법률」을 제정해 2004년부터 시행했다. 법 시행 이후 시장의 질서를 잡는 규제로 건강기능식품 시장의 급속한 성장세는 꺽였으나, 건강에 대한 관심 증가로 완만한 성장세를 유지하고 있다. 한국건강기능식품협회에 따르면 작년 국내 건강기능식품 시장규모는 3조8천억 원으로 전년 대비 17.2%(3조2천억 원) 성장했다고 한다. 이는 세계 시장 성장률(6%)을 크게 상회하는 수치다. 그러나 국내 식품산업 중 건강기능식품이 차지하는 비중은 2%에 불과해 아직은 성장 여력이 크다고 생각된다. 우리 기능성식품 시장을 위축시켜 성장을 저해했던 요인으로 엄격한 인허가, 표시·광고 등 정부 규제가 지목된다.
이 ‘식품 기능성 표시제도’ 하나로 일본 건강식품 시장규모는 1.5조억 엔, 보건기능식품은 7,115억 엔 규모이며, 이 중 기능성표시 시장은 1,975억 엔으로 약 27%를 차지한다고 한다. 기능성표시 식품은 영양제가 49.2%, 기타 가공식품이 42.6%, 신선식품이 8.2%를 차지하며, 과자, 음료 등 일반식품으로까지 그 범위가 확대되는 추세라 한다. 내장지방 감소효과를 내세운 요구르트, 혈류 유지 및 식후 지방억제 기능을 표시한 차(茶)와 음료류, 혈중 콜레스테롤 감소를 표시한 토마토주스, 기능성 표시 유산균 초콜릿 등이 선풍적 인기를 끌었다고 한다.
일본 정부의 일반식품 기능성 인정과 표시 규제 완화 덕분에 일본 식품시장의 추가 성장과 글로벌화가 가능했던 것으로 보고 있다.
전 세계에서 ‘건강기능식품’이라는 특정한 식품 카테고리를 지정해 규제하는 나라는 한국 밖에 없다고 한다. EU, 미국, 일본, 중국 등 대부분의 국가들은 식품의 기능성을 표시제도로만 제한하는 정도라 한다. 국제식품규격위원회(CODEX)는 ‘건강 강조표시(Health Claim)’를 “식품 또는 그 구성성분과 건강에 관련된 기능성의 관계를 진술, 제안 또는 암시하는 모든 표현”으로 정의하면서 ‘영양소 기능 표시’, ‘질병 발생 위험 감소 표시’, ‘기타 기능 표시’ 등 3가지로 분류했다.
이번 표시 허용으로 기존에 농산물이나 일반식품에는 불가능했던 기능성의 표시가 가능하게 됐는데, ‘건강기능식품’과는 달리 정부 인정이 아닌, 기업이 자율적으로 증명하고 책임진다는 점이 이번 합의의 핵심이다. 이는 대부분의 국가들이 하고 있는 선진적이고 바람직한 방향이다. 약(藥)이 아닌 식품의 기능성은 효능이 있을 수도, 없을 수도 있어 정부가 관여해서는 안 된다고 생각하며, 일반식품의 기능성 표시 수준 또한 소비자의 수용도를 반영해 시장에서 정하도록 해야 자연스럽다. 오히려 기업 자율에 맡길 경우, 기업이 전적으로 책임져야 해 눈치를 보느라 기능성 표시나 광고 수준이 지금보다 더 약해질 가능성도 크다고 본다.
그러나 모든 제도가 그러하듯 금번 일반식품 기능성 표시 허용 건도 산업과 사회에 미치는 득(得)과 실(失)이 있다. 경제 침체기에 접어든 우리 식품산업은 사실 HMR(가정간편식) 시장 외에는 성장세가 꺽였는데, 이번 제도 시행이 돌파구가 될 수도 있다고 생각한다. 또한 소비자에게도 이익이 되는데, 알권리 뿐 아니라 상대적으로 고가(高價)인 건강기능식품 시장을 대체해 저렴하게 식도락을 즐기면서 건강기능을 얻을 수가 있기 때문이다.
그러나 표시 대상과 유효성분의 함량 등을 명확히 해 인체 효능도 없는 미미한 유효성분을 갖고 있는 농식품이나 일반식품에 기능성을 표시해 애꿎은 소비자만 피해보는 일은 막아야 할 것이다. 또한 선의의 ‘과대광고 및 표시위반 범법자’를 미연에 방지하기 위해 ‘기능성 표시 가이드라인’도 사전에 마련해 놔야 한다. 특히 생산·판매자와 가짜전문가·쇼닥터의 방송이나 홈쇼핑에서의 ‘허위·과대 광고성 멘트’ 등도 이참에 그 허용범위와 책임, 처벌 규정 또한 갖춰놔야 한다고 본다.
중앙대학교 식품공학부 교수(식품안전성)
